政策性投融資
政策性投融資
什么是政策性投融資
政策性投融資是政府為了實現(xiàn)其宏觀目標，集中一定的財力物力，并廣泛吸收企業(yè)和個人投資，用于政府指定項目建設(shè)的過程。?從范圍看，政策性投融資包括政策性融資與政策性投資兩部分。政策性融資是以政府金融機構(gòu)和政府債券為主要方式的融資活動。政策性投資是以社會效益為主、政府決策的投資活動。政策性投資通常集中于基礎(chǔ)性項目，這些項目投資規(guī)模大、周期長、收益低，難以激起企業(yè)投資和個人投資的興趣，因而要由政府決策，由政府負責融資。政策性融資與政府融資是等同的，都是由政府為主體進行的，以政策性投融資與各相關(guān)方面關(guān)系。
集財政性與金融性於一身的政策性投融資體系，它與社會一般投融資活動不同，它與中央銀行的宏觀政策管理，以及財政公共預(yù)算為了滿足社會共同需要而實施的投融資，也是不同的。在建設(shè)政策性投融資體系中，必須劃清相關(guān)方面的職能界限，才能保障政策性投融資體系的準確定位。(1)劃清政策性投融資與一般財政收支關(guān)系，政策性投融資作為政府財政的一項特殊行為，它與財政的一般分配行為，是有聯(lián)系而又有區(qū)別的不同事物。它們之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)在，都是政府用來配置社會資源的手段，其目標也是一致的，從地位來說，政策性投融資乃是一般財政分配的補充。然而，兩者又是必須嚴格分開，不可相互替代的不同事物，其基本區(qū)別點有二：
第一，運作范圍和對象不同。一般財政分配是為了滿足社會共同需要，它同市場配置一樣，都是社會資源配置的主體，是日常社會資源配置的有機組成部分。而政策性投融資，雖然也是一種資源配置行為，但它是專門為糾正市場配置之失誤的手段，是為了滿足政府實施宏觀調(diào)控政策的需要。就是說，財政一般分配是主，財政政策性投融資是從。
第二，補償方式不同。一般財政分配是無償?shù)?，不能以盈利為目的，也不能進入市場。政策性投融資則是有償?shù)?，雖然它同樣不能以盈利為目的，但它的活動可以進入市場配置領(lǐng)域，為了實現(xiàn)某種政策目的，它可以向以盈利為目的的民間企業(yè)貸款。
(2)劃清政策性投融資與一般投融資的界限。政策性投融資與商業(yè)銀行及非銀行金融機構(gòu)的區(qū)別，是很明顯的，前者是實施政府政策為目的，非盈利性的；后者是以盈利為目的的商業(yè)性行為，這無須多說。問題是政策性投融資與中央銀行宏觀政策管理，特別是與政策性銀行關(guān)系應(yīng)當如何處理。政策性投融資體系動作中必須與中央銀行貨幣政策緊密配合，協(xié)調(diào)動作，一般來說，政策性投融資體系與中央銀行貨幣政策之間的分工，應(yīng)當如同財政政策與貨幣政策分工協(xié)作一樣，政策性投融資體系應(yīng)當主要著眼于結(jié)構(gòu)調(diào)整，當然，政策性投融資體系運作中，也會對宏觀經(jīng)濟總量發(fā)生影響，應(yīng)當注意與貨幣政策協(xié)調(diào)一致，至于政策性投融資體系與政策性銀行關(guān)系，在建立政策性投融資體系過程中，理所當然要將現(xiàn)存的各個政策性銀行，納入政策性投融資體系的資金運用機構(gòu)之中。而不應(yīng)仍然獨立于政策性投融資體系之外。
政策性投融資制度安排的設(shè)想
(1)管理制度安排。政策性投融資的政策性特點決定，必須是采用集中化的計劃管理方式。就是說，為保障政策性投融資規(guī)模和投向，能夠嚴格而準確的符合宏觀政策意圖，必須通過中央統(tǒng)一計劃安排，使政策性投融資體系中的中介環(huán)節(jié)和資金運用環(huán)節(jié)，有一個共同遵照執(zhí)行的規(guī)范，才能保障投融資作用有效發(fā)揮。國外經(jīng)驗也表明，通過編制《政策性投融資計劃》，來實現(xiàn)集中統(tǒng)一的計劃管理辦法是有效的。在我國，可以這樣具體設(shè)想，這個計劃如同國家預(yù)算一樣，每年都要把各項融資來源，及資金使用的規(guī)模、具體使用項目、各項資金使用的收費標準及使用條件等等，都明細編入計劃。即財政政策性投融資預(yù)算，它與國家公共預(yù)算不同的是，政策性投融資主管機構(gòu)編制成計劃后，只送國務(wù)院批準，呈人代會備案，人代會只對該計劃實施日常監(jiān)督，而不審批。以保持投融資運作的靈活性特點。(2)體制安排。基于投融資計劃必須集中化管理的要求，在體制安排上，同樣也應(yīng)以中央集中為宜。實行政策性投融資資金主管部門集中統(tǒng)一管理，由各資金運作機構(gòu)分工實施的體制。即在中央設(shè)置投融資管理機構(gòu)，負責編制政策性投融資計劃，以及按計劃分配資金給各資金運作機構(gòu)等日常管理和協(xié)調(diào)工作；各資金運作機構(gòu)，即各政策性銀行及政策性投資公司等等機構(gòu)，則在投融資主管部門指導(dǎo)下，具體依計劃實施貸款業(yè)務(wù)，落實計劃。政策性投融資體系要不要實行分級管理，這是一個需要多加思考的問題，我們認為，是否分級，這取決于宏觀經(jīng)濟管理是否分級，這兩者應(yīng)當是一致的。從理論上講，政策性投融資體系，它作為實現(xiàn)宏觀管理政策的一個工具，只有從國民經(jīng)濟總體上統(tǒng)一運用，方能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，即便要實行分級管理，也只能是中央集中統(tǒng)一計劃下的分級管理。
(3)組織機構(gòu)安排。建立資金委托、資金管理和資金運用三分離式的、政策性投融資體系的組織安排，其關(guān)鍵在于做為中介機構(gòu)的資金管理環(huán)節(jié)如何安排。資金委托者決定于政府法律劃定，其組織機構(gòu)是現(xiàn)成的，無需做特別安排，而資金運用機構(gòu)，已有政策性銀行存在，唯一需要新創(chuàng)立的，則是資金管理機構(gòu)以及機構(gòu)設(shè)置在哪里的問題。鑒于建立政策性投融資體系，事關(guān)重大。根據(jù)我國國情，看來如同日本那樣，將機構(gòu)設(shè)置在財政部內(nèi)部，可能有困難。因為，日本大藏省權(quán)限比我國財政部大，大藏省不只是管財政，也管中央銀行。并且，日本有企劃廳，也沒有我國計委的權(quán)力大，這樣，把政策性投融資管理權(quán)限，完全交給財政部，協(xié)調(diào)財政與貨幣政策，已經(jīng)費力，如果再加上集財政與金融于一身的龐大投融資體系，將會更加矛盾重重。故在我國成立一個由國務(wù)院牽頭，吸收財政部、計委、中央銀行、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)部等，共同組成一個政策性投融資管理委員會，可能是一個較好的選擇。不過，由于政策性投融資與財政是密不可分的，把這個委員會下設(shè)的辦事機關(guān)設(shè)置于財政部內(nèi)，由財政部承擔日常管理，是非常必要的。
